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Novedades Legislativas: Derecho de Familia

Uniones de Hecho

Inconstitucionalidad de los arts. 4 y 5 de la Ley de la Ley de Uniones de Hecho de la Comunidad de Madrid

Estima cuestión de inconstitucionalidad y declara inconstitucionales y nulos los arts. 4 y 5 de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de hecho.

“Artículo 4. Regulación de la convivencia
1. Los miembros de la unión de hecho podrán establecer válidamente en escritura pública los pactos que consideren convenientes para regir sus relaciones económicas durante la convivencia y para liquidarlas tras su cese.
2. Los pactos a que se refiere el número anterior podrán establecer compensaciones económicas cuando, tras el cese de la convivencia se produzca un desequilibrio económico en uno de los convivientes con relación a la posición del otro que implique un empeoramiento respecto a la situación anterior. Tales compensaciones habrán de tomar en consideración las mismas circunstancias a que se refiere el artículo 97 del Código civil.
3. A falta de pacto se presumirá, salvo prueba en contrario, que los miembros de la unión contribuyen equitativamente al sostenimiento de las cargas de ésta en proporción a sus recursos. 4. Serán nulos y carecerán de validez los pactos contrarios a las leyes, limitativos de la igualdad de derechos que corresponde
a cada conviviente o gravemente perjudiciales para uno de ellos.
Asimismo serán nulos los pactos cuyo objeto sea exclusivamente personal o que afecten a la intimidad de los convivientes.
5. En todo caso los pactos a que se refiere este artículo, estén o no inscritos en el Registro de Uniones de Hecho de la Comunidad de Madrid, sólo surtirán efectos entre las partes firmantes y nunca podrán perjudicar a terceros.”

“Artículo 5. Inscripción
1. Los pactos a que se refiere el artículo 4 podrán inscribirse en el Registro, siempre que en ellos concurran los requisitos de validez expresados en el mismo artículo.
2. La inscripción podrá efectuarse a petición de ambos miembros de la unión conjuntamente.
3. Contra la denegación de la inscripción, que se hará por resolución motivada, podrá interponerse el recurso administrativo que proceda.”

II. FUNDAMENTOS JURIDICOS
1. La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid plantea cuestión de inconstitucionalidad en relación con los arts. 3, 4, 5, 8 y 9 de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de hecho, por posible vulneración de los arts. 149.1.8 y 149.1.18 CE.
Como ha quedado expuesto en los antecedentes, el órgano judicial considera que la Comunidad Autónoma no estaría competencialmente habilitada para aprobar una regulación como la que contienen los preceptos cuestionados de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001. Así, ha señalado, en primer lugar,
que los arts. 3, 4 y 5 producen efectos jurídicos generales en la esfera patrimonial de los convivientes que los equiparan a las personas unidas por vínculo matrimonial y son los propios del Derecho civil, de lo que resulta que entienda vulnerado el primer inciso del art. 149.1.8 CE que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de Derecho civil “sin perjuicio de la
conservación, modificación y desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos civiles, forales o especiales, allí donde existan”. En segundo lugar y relacionado con lo anterior, el carácter constitutivo que atribuye a la inscripción de las uniones de hecho en el registro autonómico hace que considere vulnerada la competencia exclusiva del Estado en relación con la
“ordenación de los registros e instrumentos públicos” del ya citado art. 149.1.8 CE. Finalmente, en tercer lugar, el órgano judicial argumenta que en la medida en que los arts. 8 y 9 equiparan la unión de hecho al matrimonio en relación a sus efectos en la función pública y en la normativa de Derecho
público de la Comunidad de Madrid, vulneran el art. 149.1.18 CE.
El Abogado del Estado interesa la estimación de la cuestión por entender que los preceptos cuestionados incurren en las vulneraciones competenciales apreciadas por el órgano judicial. Por su parte, el Fiscal General del Estado postula la estimación parcial de la cuestión de inconstitucionalidad, por cuanto
entiende que los arts. 4 y 5 introducen una regulación propia del Derecho privado para lo que la Comunidad Autónoma carece de competencias, estimando, por el contrario, que los arts. 3, 8 y 9 pueden entenderse dictados al amparo de las competencias autonómicas. Por último, la Letrada de la Comunidad de Madrid ha defendido la constitucionalidad de los preceptos legales cuestionados, afirmando, sin hacer mención a los arts. 4 y 5, que persiguen establecer garantías para las uniones de hecho en el marco de las competencias autonómicas.
2. Con carácter previo al examen de fondo debemos hacer algunas puntualizaciones en aras a la delimitación del objeto de nuestro enjuiciamiento, pues el Fiscal General del Estado ha considerado que, entre las normas cuestionadas ha de incluirse la disposición final primera, que habilita al Gobierno de la Comunidad de Madrid para, en el plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, aprobar los reglamentos de desarrollo de la misma.
La propuesta de extensión del objeto de la presente cuestión de inconstitucionalidad no puede ser acogida. En este caso no es posible revisar el juicio de aplicabilidad que ha formulado el órgano judicial, dado que no puede considerarse notoriamente inconsistente o equivocada la argumentación
judicial sobre la aplicabilidad al caso de las normas cuestionadas, en cuanto que dicha habilitación en nada menoscaba o violenta las competencias estatales, vulneración que el órgano judicial residencia en los preceptos que regulan los posibles contenidos de la inscripción de la unión de hecho y sus efectos. No concurre entonces el supuesto en el que, conforme a nuestra
doctrina (por todas, STC 151/2011, de 29 de septiembre, FJ 2), pueda este Tribunal corregir el juicio de aplicabilidad formulado por el órgano judicial.
3. Para encuadrar adecuadamente la duda de constitucionalidad planteada resulta conveniente examinar, siquiera brevemente, la norma autonómica que ha sido parcialmente cuestionada. La exposición de motivos de la Ley de la Comunidad de Madrid 11/2001 afirma que “trata de dar una adecuada solución a la realidad sociológica del incremento en el número de uniones entre personas, difícilmente encuadrables en las categorías jurídicas existentes” encontrando “su justificación, además, en el artículo 7 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, en el artículo 14 de la Constitución Española que garantiza la igualdad de los españoles ante la Ley sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razones, entre otras, de sexo, opinión o cualquier condición o circunstancia personal o social, el artículo 9 de la Constitución Española relativo a la obligación de los poderes públicos de promover la igualdad evitando situaciones en que pueda producirse discriminación, así como en la Resolución de 8 de febrero de 1994 del Parlamento Europeo, sobre la igualdad de los derechos de los homosexuales y lesbianas en la Comunidad Europea, que reitera la convicción de que todos los ciudadanos tienen derecho a un trato idéntico con independencia de su orientación sexual”.
Con la citada finalidad la norma regula los requisitos de la inscripción de las uniones de hecho en el registro constituido al efecto por la Comunidad de Madrid, así como los beneficios que esta inscripción puede llevar aparejada. Las uniones inscribibles son las de carácter afectivo entre dos personas (“parejas”), una de ellas al menos empadronada en la Comunidad Autónoma, que conviven por decisión libre, de forma pública y notoria, con una antigüedad mínima del vínculo de doce meses y no incurran en algunas de las excepciones del artículo 2. Se permite también, conforme al art. 5, la inscripción de pactos sobre relaciones económicas entre los miembros de la pareja previstos en el art. 4, pactos formalizados en escritura pública, que sólo tienen efectos entre ellos y con independencia de la inscripción. Los arts. 6 y 7
regulan las causas de extinción de la unión de hecho. Los arts. 8 y 9 equiparan tales uniones a los matrimonios en cuanto a los beneficios concedidos al personal al servicio de la Administración de la Comunidad de Madrid y a los derechos y obligaciones establecidos en la normativa madrileña de Derecho
público, “en especial en materia presupuestaria, de subvenciones y de tributos propios”.
De la regulación que someramente se ha expuesto el órgano judicial cuestiona los efectos que la norma anuda a la formalización de la denominada unión de hecho, pues entiende que tales efectos se producen vulnerando competencias estatales. De hecho, como acertadamente apunta el Fiscal General del Estado, tres son las concretas dudas de constitucionalidad que plantea el órgano judicial en relación con la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001. Las dos primeras se refieren a la posible invasión de las competencias estatales ex art. 149.1.8 CE. En concreto, se entiende vulnerada la competencia estatal en materia de legislación civil, vulneración que se residencia en los arts. 4 y 5 de la Ley 11/2001 relativos a los contenidos de los posibles pactos reguladores de la convivencia y su inscripción en el registro de uniones de hecho de la Comunidad de Madrid.
Igualmente se considera infringida la competencia exclusiva estatal sobre la ordenación de los registros e instrumentos públicos, lo que se reprocha al art. 3, relativo a la inscripción de la propia unión de hecho en el mencionado registro, inscripción que, según ha argumentado el órgano judicial, tiene carácter constitutivo. Por último, el tercer problema de constitucionalidad planteado alude a la contravención de los arts. 8 y 9 con el art. 149.1.18 CE que habilita al Estado para dictar las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos.
4. Centrado en tales términos el objeto del proceso, analizaremos ahora los preceptos legales cuestionados en función de las tres dudas de constitucionalidad que plantea el órgano judicial. Para ello comenzaremos por los arts. 4 y 5, los cuales disponen, respectivamente, lo siguiente:
“Artículo 4. Regulación de la convivencia 1. Los miembros de la unión de hecho podrán establecer válidamente en escritura pública los pactos que consideren convenientes para regir sus relaciones económicas durante la convivencia y para liquidarlas tras su cese.
2. Los pactos a que se refiere el número anterior podrán establecer compensaciones económicas cuando, tras el cese de la convivencia se produzca un desequilibrio económico en uno de los convivientes con relación a la posición del otro que implique un empeoramiento respecto a la situación anterior. Tales compensaciones habrán de tomar en consideración las mismas
circunstancias a que se refiere el artículo 97 del Código civil.
3. A falta de pacto se presumirá, salvo prueba en contrario, que los miembros de la unión contribuyen equitativamente al sostenimiento de las cargas de ésta en proporción a sus recursos.
4. Serán nulos y carecerán de validez los pactos contrarios a las leyes, limitativos de la igualdad de derechos que corresponde a cada conviviente o gravemente perjudiciales para uno de ellos. Asimismo serán nulos los pactos cuyo objeto sea exclusivamente personal o que afecten a la intimidad de los convivientes.
5. En todo caso los pactos a que se refiere este artículo, estén o no inscritos en el Registro de Uniones de Hecho de la Comunidad de Madrid, sólo surtirán efectos entre las partes firmantes y nunca podrán perjudicar a terceros.”
“Artículo 5. Inscripción
1. Los pactos a que se refiere el artículo 4 podrán inscribirse en el Registro, siempre que en ellos concurran los requisitos de validez expresados en el mismo artículo.
2. La inscripción podrá efectuarse a petición de ambos miembros de la unión conjuntamente.
3. Contra la denegación de la inscripción, que se hará por resolución motivada, podrá interponerse el recurso administrativo que proceda.”
Examinando ya lo dispuesto en el art. 4 es evidente que describe determinadas prescripciones que han de observar los pactos suscritos por los integrantes de la unión de hecho dirigidos a regir sus relaciones económicas y patrimoniales, tanto constante la convivencia como con ocasión de su cese. Alude así al posible contenido de los pactos, sus límites y efectos, la eventual fijación de una compensación económica y su necesaria sujeción a las circunstancias previstas en el art. 97 del Código civil, así como al sostenimiento de las cargas de la unión de hecho y las consecuencias negativas que, en su caso, pudieran
derivarse de sus eventuales contenidos. Es claro, entonces que el precepto, aun cuando solamente sea para las parejas que se hayan inscrito voluntariamente en el registro (art. 1.1), contempla un régimen normativo generador de obligaciones económicas derivadas de dicha situación de hecho que pertenece al ámbito de las relaciones jurídico-privadas de los miembros de la unión de hecho. Así, la ley autonómica regula determinados efectos que atribuye a una situación de hecho, la convivencia en pareja entre dos personas unidas por vínculos de afectividad en los términos de los arts. 1 y 2 de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, efectos entre los que se encuentra la posibilidad de regular la convivencia mediante pacto expreso con las condiciones y contenidos previstos en la norma.
El problema constitucional que la regulación descrita
plantea es que —como no podía ser de otro modo, atendiendo a
la finalidad que persigue— dicho efecto se inserta de lleno en el
ámbito de las relaciones personales y patrimoniales de los
integrantes de la unión de hecho, teniendo, por tanto, una
naturaleza propia de la materia regulada por el Derecho civil. El
aludido carácter civil de la regulación que examinamos se
ratifica si se tienen en cuenta que determinadas previsiones de
este precepto no son sino trasunto de reglas equivalentes
contenidas en el Código civil. Así, el art. 4.2 remite expresamente
a la regulación de la pensión compensatoria en casos de
separación o divorcio establecida en el art. 97 del Código civil,
mientras que la presunción del art. 4.3 recuerda en su semejanza
al art. 1438 del Código civil, relativo al régimen económico
matrimonial de separación de bienes. Por su parte, la necesidad
de que los pactos consten en escritura pública del art. 4.1 o las
limitaciones a los pactos del art. 4 no son sino traslación de lo
dispuesto en los arts. 1327 y 1328 del Código civil.
Las consecuencias del examen de esta regulación desde la
perspectiva del orden constitucional de distribución de
competencias son claras, pues ya tenemos declarado que las
regulaciones relativas a las relaciones interprivatos constituyen
reglas de Derecho privado encuadrables en la materia de
legislación civil (STC 28/2012, de 1 de marzo, FJ 5), relaciones
interprivatos en las que, indudablemente se integran los pactos de
contenido económico y patrimonial a los que se refieren estos
preceptos. En dicha materia el Estado ostenta, conforme al primer
inciso del art. 149.1.8 CE, la competencia exclusiva sobre
“legislación civil; sin perjuicio de la conservación, modificación o
desarrollo por las Comunidades Autónomas de los derechos
civiles, forales o especiales, allí donde existan”. Esta última
circunstancia, la previa existencia de un Derecho civil foral o
especial, no concurre en el caso de la Comunidad de Madrid,
cuyo Estatuto de Autonomía no recoge mención alguna a
competencias autonómicas en este ámbito.
Por tanto, como quiera que la Comunidad de Madrid no
ostenta competencias sobre Derecho civil foral o especial, la
regulación del art. 4 de la Ley 11/2001 se sitúa extramuros de
sus facultades legislativas y vulnera las competencias del Estado,
tal como las mismas se establecen en el art. 149.1.8 CE, debiendo
ser declarado, por ello, inconstitucional y nulo.
Lo mismo sucede con el art. 5, que se halla íntimamente
conectado con aquél, hasta el punto de que tiene su razón de ser
en lo que dispone el precepto anterior, pues se trata de una
norma meramente procedimental relativa a la inscripción en el
registro de uniones de hecho de los pactos previstos en el art. 4.
Razón por la cual el art. 5 ha de correr la misma suerte y
procedente resulta declarar su inconstitucionalidad y nulidad.
5. Enjuiciaremos ahora el art. 3, que dispone lo siguiente:
“Artículo 3. Acreditación
1. Las uniones a que se refiere la presente Ley producirán
sus efectos desde la fecha de la inscripción en el Registro de las
Uniones de Hecho de la Comunidad de Madrid, previa
acreditación de los requisitos a que se refiere el artículo 1 en
expediente contradictorio ante el encargado del Registro.
2. Reglamentariamente se regulará tal expediente
contradictorio. En todo caso, la previa convivencia libre, pública,
notoria e ininterrumpida en relación de afectividad, habrá de
acreditarse mediante dos testigos mayores de edad en pleno
ejercicio de sus derechos civiles.
3. La existencia de la unión de hecho se acreditará
mediante certificación del encargado del Registro.”
A este precepto reprocha el órgano judicial que vulnera las
competencias estatales relativas a la ordenación de los registros e
instrumentos públicos, por lo que deberemos partir de lo
afirmado por este Tribunal en torno a la delimitación de dicho
título competencial estatal. Los criterios de nuestra doctrina (por
todas STC 103/1999, de 3 de junio, FJ 3) respecto a la
delimitación del título competencial estatal relativo a la
“ordenación de los registros públicos” lo circunscriben a los
relativos a materias de derecho privado, concluyendo que los
registros a que dicha ordenación se refiere son, exclusivamente,
los de carácter civil. Asimismo, la posibilidad de que las
Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias,
creen registros administrativos y, por tanto, distintos de los
anteriores, ha sido admitida con naturalidad por la doctrina
constitucional desde las SSTC 32/1983, de 28 de abril y 87/1985,
de 16 de julio.
Descartado ya, de acuerdo con lo razonado en el
fundamento jurídico precedente, que el registro despliegue su
eficacia en el ámbito de las relaciones personales y patrimoniales
de los integrantes de la unión de hecho, pues hemos dejado
sentado que la Comunidad Autónoma carece de competencias
para establecerlo así, resulta que el mismo se limita a publicitar
un hecho, la existencia de la previa unión de hecho a fin de
atribuirles determinada eficacia en ámbitos de competencia
propia de la Comunidad de Madrid y, por tanto, sin incidir en la
legislación civil ni, por lo mismo, en la competencia estatal
relativa a la ordenación de los registros del art. 149.1.8 CE. A tal
fin la inscripción en el registro que se contempla en el art. 3
tiene por única finalidad, al igual que su antecedente regulado
por el Decreto 36/1995, de 20 de abril, la acreditación de una
situación de hecho, de modo que resulte posible aplicar el
régimen jurídico que, en el ámbito de competencias autonómico,
el legislador territorial haya considerado oportuno establecer, sin
afectar a facetas propias de las relaciones personales o
patrimoniales de los integrantes de la unión de hecho.
Por ello, delimitados en tales términos los efectos de la
inscripción en el registro de uniones de hecho, no es posible
apreciar la vulneración competencial que se denuncia, sin que
tampoco, a estos efectos, resulte necesario pronunciarse acerca
del carácter constitutivo, que sostiene el órgano judicial, o
declarativo, como afirma el art. 9 del Decreto 134/2002, de 18 de
julio, por el que se aprueba el registro de uniones de hecho de la
Comunidad de Madrid.
6. Restan por examinar los arts. 8 y 9 de la Ley 11/2001,
que integrantes del capítulo V, intitulado “Normas
administrativas”, disponen, respectivamente, lo siguiente:
“Artículo 8. Beneficios respecto de la Función Pública
En relación con el personal al servicio de la Administración
de la Comunidad de Madrid, los convivientes mantendrán los
mismos beneficios reconocidos a las parejas que hayan contraído
matrimonio.”
“Artículo 9. Normativa de Derecho Público
Los derechos y obligaciones establecidos en la normativa
madrileña de Derecho Público para los miembros de parejas que
hayan contraído matrimonio, serán de aplicación a los miembros
de la unión de hecho, en especial en materia presupuestaria, de
subvenciones y de tributos propios.”
Los artículos 8 y 9, en cuanto que normas administrativas y
no reguladoras de relación laboral alguna, resultan ser así los
únicos que contemplan consecuencias jurídicas para las uniones
inscritas, que consisten básicamente en la equiparación de tales
uniones a los matrimonios en cuanto a los beneficios concedidos
al personal al servicio de la Administración de la Comunidad de
Madrid y a los derechos y obligaciones establecidos en la
normativa madrileña de Derecho público, “en especial en materia
presupuestaria, de subvenciones y de tributos propios”.
En cuanto al art. 8, cabe señalar que, sin perjuicio de su
mayor o menor acierto técnico, cuestión ajena al enjuiciamiento
de este Tribunal, no es posible apreciar la tacha de
inconstitucionalidad que se le dirige. La decisión de la Cámara
autonómica, formulada con un elevado grado de generalidad, ha
de considerarse adoptada en el ámbito de las competencias
autonómicas, tal como la referencia al “personal al servicio de la
Comunidad de Madrid” pone de manifiesto, estando el órgano
legislativo autonómico capacitado para tomar en consideración,
en el ámbito de sus competencias, la existencia en la sociedad
actual de la convivencia more uxorio. Como recuerda la STC
31/2010, de 28 de junio, FJ 82, con cita de otras, “el art. 149.1.18
CE reserva al Estado ‘las bases del régimen estatutario de los
funcionarios públicos’, incluyéndose en ellas ‘en principio, la
normación relativa a la adquisición y pérdida de la condición de
funcionario, a las condiciones de promoción de la carrera
administrativa y a las situaciones que en ésta puedan darse, a los
derechos y deberes y responsabilidades de los funcionarios y a
su régimen disciplinario, así como a la creación e integración, en
su caso, de cuerpos y escalas funcionariales y al modo de
provisión de puestos de trabajo al servicio de las
Administraciones públicas.’ (STC 37/2002, de 14 de febrero, FJ 5 y
las allí citadas)”. Por su parte a las Comunidades Autónomas les
corresponde la competencia de desarrollo legislativo y de
ejecución, de acuerdo con aquella legislación básica, en relación
con el estatuto de la función pública autonómica y local (STC
37/2002, FJ 8).
Siendo esta la delimitación competencial en la materia,
resulta que puede entenderse con naturalidad que la previsión
legal se vincula, tal como sostienen tanto el Fiscal General del
Estado como la Letrada de la Comunidad de Madrid, con las
decisiones respecto al personal al servicio de la Administración
de la Comunidad de Madrid que pueden ser legítimamente
adoptadas por la Comunidad Autónoma, en el marco de la
legislación básica y en ejercicio de sus competencias en relación
con el régimen estatutario de sus funcionarios públicos (art. 27.2
del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid) y de
ejecución de la legislación laboral (art. 28.1.12). Por tanto, la
mera previsión de extensión de la aplicación de la normativa
autonómica en materia de personal al servicio de la Comunidad
Autónoma a los integrantes de la unión de hecho, en el caso de
que dicha normativa reconozca determinados beneficios a
personas unidas por vínculo matrimonial, que es la finalidad
perseguida por el precepto, no puede entenderse vulneradora de
las competencias estatales, sin que, por otra parte, se hayan
justificado por el órgano judicial los términos en los que tal
vulneración hubiera de producirse, pues muy poco dice el
órgano judicial sobre esta tacha de inconstitucionalidad, que
apenas si está argumentada en el Auto.
Algo similar sucede con el art. 9, sobre el que, por lo demás,
tampoco el Auto de planteamiento expresa los aspectos
determinantes de su eventual inconstitucionalidad, por cuanto la
referencia expresa a la “normativa madrileña de Derecho público”
y a tres ámbitos, como la “materia presupuestaria, de
subvenciones y de tributos propios”, en los que la Comunidad
Autónoma ostenta competencias permiten entender que dicha
norma tampoco incurre en extralimitación competencial.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional,
POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
1º. Estimar parcialmente la presente cuestión de
inconstitucionalidad y, en consecuencia, declarar
inconstitucionales y nulos los arts. 4 y 5 de la Ley de la
Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de
uniones de hecho.
2º. Desestimar la cuestión de inconstitucionalidad en todo
lo demás.
Publíquese esta Sentencia en el “Boletín Oficial del Estado”.
Dada en Madrid, a once de abril de dos mil trece.
VOTOS PARTICULARES
Voto particular que formula el Magistrado don Manuel
Aragón Reyes al que se adhiere el Magistrado don Andrés
Ollero Tassara, respecto de la Sentencia dictada en la
cuestión de inconstitucionalidad núm. 6760-2003.
En ejercicio de la facultad que me confiere el art. 90.2 de la
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, y con pleno respeto a
la opinión de la mayoría del Pleno, formulo el presente Voto
particular, al discrepar en parte de la fundamentación jurídica y
del fallo de la Sentencia que ha resuelto la cuestión de
inconstitucionalidad planteada por la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid
respecto a los arts. 3, 4, 5, 8 y 9 de la Ley de la Asamblea de
Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de hecho,
conforme a los argumentos que defendí en la deliberación del
Pleno y que resumidamente expongo a continuación.
1. Mi discrepancia se circunscribe, en primer lugar, al
enjuiciamiento que se realiza en el fundamento jurídico 5 de la
Sentencia del art. 3 de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001,
de 19 de diciembre, de uniones de hecho.
Una vez declarada la inconstitucionalidad y nulidad de los
arts. 4 y 5 de la Ley (en lo que estoy plenamente de acuerdo), la
Sentencia considera que el art. 3 de la Ley (según el cual las
uniones de hecho producirán efectos desde la fecha de su
inscripción en el registro de uniones de hecho de la Comunidad
de Madrid, y su existencia se acreditará mediante certificación
del encargado del registro) no es inconstitucional porque no
vulnera las competencias exclusivas estatales en materia de
ordenación de los registros (art. 149.1.8 CE), pues, descartados los
posibles efectos civiles con la anulación de los arts. 4 y 5, el
registro tendría un mero carácter administrativo, destinado a
acreditar la existencia de la unión de hecho a efectos de obtener
otros posibles beneficios de naturaleza pública a los que también
se refiere la Ley, en el ámbito de la competencia de la
Comunidad de Madrid, sin incidir en la legislación civil.
Conviene reparar, no obstante, que la inscripción de las
uniones de hecho en el registro de uniones de hecho de la
Comunidad de Madrid no sólo va a producir efectos en el
ámbito de la competencia de la Comunidad de Madrid, como se
afirma en la Sentencia, sino que también puede producirlos en
ámbitos de competencia estatal; piénsese, por ejemplo, en la
pensión de viudedad para supérstites de parejas de hecho: la
existencia de la pareja de hecho se podrá acreditar, según el art.
174.3 de la Ley general de la Seguridad Social (precepto que
también ha sido cuestionado ante este Tribunal Constitucional,
estando pendiente de resolución), mediante “la inscripción en
alguno de los registros específicos existentes en las Comunidades
Autónomas”.
La regulación controvertida del registro de uniones de
hecho de la Comunidad de Madrid suscita fundadas dudas sobre
su constitucionalidad desde el momento en que la unión de
hecho deja de ser una cuestión fáctica, ajena al Derecho, para
producir efectos jurídicos justamente mediante la inscripción de
la unión de hecho en el registro referido, efectos jurídicos que
trascienden del ámbito de competencias propias de la
Comunidad de Madrid, como sucede con los beneficios en el
ámbito del empleo público que reconoce el art. 8 de la Ley, a los
que luego me referiré. No basta, por ello, con afirmar, como se
hace en la Sentencia de la que discrepo en este punto, que la
regulación establecida en el art. 3 de la Ley de la Asamblea de
Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de hecho, no
puede incidir en la legislación civil, sobre la que la Comunidad
de Madrid carece de competencias, sino que debió haberse
declarado también en la Sentencia, para salvar la
constitucionalidad del precepto sin detrimento de las
competencias estatales, que la inscripción de la unión de hecho
en el registro de uniones de hecho de la Comunidad de Madrid
sólo podrá producir efectos en el ámbito de las competencias de
esta Comunidad Autónoma y tal interpretación llevarse al fallo.
2. En segundo lugar, mi discrepancia —estrechamente
conectada con la anterior— atañe al enjuiciamiento que se realiza
en el fundamento jurídico 6 de la Sentencia del art. 8 de la Ley
de la Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de
uniones de hecho.
Este precepto equipara a las uniones de hecho inscritas en
el registro regulado en el art. 3 de la Ley 11/2001 con los
matrimonios, en cuanto a los beneficios concedidos al personal
al servicio de la Administración de la Comunidad de Madrid.
Ahora bien, este personal puede ser tanto funcionario como
laboral. Respecto del personal funcionario de la Comunidad de
Madrid, esta Comunidad ostenta competencias legislativas en el
marco de la legislación básica del Estado (art. 37.2 del Estatuto de
Autonomía de la Comunidad de Madrid y art. 149.1.18 CE), por
lo que nada cabe objetar a que el legislador madrileño otorgue
efectos jurídicos de naturaleza administrativa a la inscripción de
las uniones de hecho en el registro de uniones de hecho
regulado en el art. 3 de la Ley 11/2001 en cuanto a los
funcionarios al servicio de la Administración de la Asamblea de
Madrid.
Por el contrario, esta atribución de efectos jurídicos
administrativos a la inscripción en dicho registro excede de las
competencias autonómicas cuando se trata de personal laboral,
pues en este caso el Estado, de conformidad con lo dispuesto en
el art. 149.1.7 CE, ostenta una competencia normativa exclusiva y
plena (STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2), sin perjuicio de su
ejecución por las Comunidades Autónomas (en correspondencia
con dicha previsión constitucional el art. 28.1.12 del Estatuto de
Autonomía de la Comunidad de Madrid ha atribuido a la
Comunidad de Madrid la ejecución de la legislación del Estado
en materia laboral).
Como ha señalado este Tribunal, la finalidad del art. 149.1.7
CE, que define la competencia exclusiva del Estado en materia
laboral, es mantener la uniformidad en la ordenación jurídica de
la materia laboral, lo que determina, en definitiva, que “ningún
espacio de regulación externa les resta a las Comunidades
Autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una
competencia de mera ejecución de la normación estatal” (SSTC
195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11; y 51/2006, de 16 de febrero,
FJ 4).
La Sentencia de la que discrepo en este punto intenta
esquivar el problema afirmando que el art. 8 de la Ley de la
Asamblea de Madrid 11/2001, de 19 de diciembre, de uniones de
hecho, es una norma administrativa y “no reguladora de relación
laboral alguna”. Sin embargo, la constitucionalidad del precepto
no puede ser salvada, a mi juicio, mediante esta cautela a la que
se acoge la Sentencia, pues se hace decir al precepto lo que no
dice: el precepto incluye a todo el personal al servicio de la
Administración de la Comunidad de Madrid, tanto funcionario
como laboral, estableciendo al efecto consecuencias jurídicas para
las uniones de hecho inscritas en el registro regulado en el art. 3
de la Ley 11/2001, que consisten básicamente en la equiparación
de tales uniones a los matrimonios, como se ha dicho.
El problema para el orden constitucional de distribución de
competencias que suscita el precepto en cuestión reside en que
una ley autonómica no puede condicionar el ejercicio de las
competencias exclusivas estatales (por todas, SSTC 56/1986, de 13
de mayo, FJ 3; 149/1998, de 2 de julio, FJ 4; 204/2002, de 31 de
octubre, FJ 7; 46/2007, de 1 de marzo, FJ 5 y 82/2012, de 18 de
abril, FJ 3). Las Comunidades Autónomas no pueden, pues,
legislar sobre la materia laboral, de competencia estatal exclusiva
(art. 149.1.7 CE), por lo que, al legislar sobre uniones de hecho la
Comunidad de Madrid no puede privar al Estado del ejercicio de
sus propias competencias exclusivas en materia laboral, que es
justamente lo que sucede con la previsión contenida en el art. 8
de la Ley de la Asamblea de Madrid 11/2001, en cuanto referida
al personal laboral, y así debió declararlo la Sentencia, mediante
una interpretación conforme de la que tendría que dejarse
constancia en el propio fallo.
Y en este sentido emito mi Voto particular.
Madrid, a once de abril de dos mil trece.

Tribunal Constitucional, STC 11-4-2013

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